依法治国视野下的涉农信访问题研究——以河北省为例

　　作者：崔博，河北衡泰律师事务所律师

　　摘要：随着农村社会发展转型，原有农村利益结构关系发生重要变化，由此引发大量涉农信访案件。 本文试图在依法治国的宏观视野下，以信访立法层次、农村信访代理制度和法律援助制度为切入点，探求解决河北涉农信访问题的路径。

　　关键词：依法治国；涉农；信访；

　　党的十八大以来，党中央连续5年发布涉农“一号文”， 加快推进农业、农村发展，增加农民收入。但随着农村经济社会的高速发展，引发了大量涉农信访案件。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若千重大问题的决定》， 明确提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”，并首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“全面推进依法治国”，为涉农信访工作指明了方向。本文以河北省为例，尝试探寻涉农信访问题的深层次原因，力求在依法治国框架内，谋求多元合作、互动治理， 妥善合法合理解决涉农信访问题。

　　一、 河北省涉农信访问题现状

　　长期以来，河北省委、省政府高度重视涉农信访工作。全省各地区也不断创新信访方式方法，切实做到依法合理解决信访诉求。河北省信访局开通了河北省网上信访”平台；张家口市开通了市长信箱，衡水市创新开展‘三级调处”，让信访工作成为群众利益诉求的终点站；唐山市提出了“阳光信访”、“责任信访”、 “法治信访”等等，均收到了良好社会效果。

　　据河北省信访统计数据显示，党的十八大以来，河北信访案件总量持续下降，尤其是2014年、2015年、 2016年， 受理群众信访数量分别是11728件次、10117件次和8128件次， 与上年相比分别下降了7.76%、13.7%、 19.6%。 但是，随着我国农村社会转型加剧，原有的涉农利益结构关系发生深刻变化，造成一系列潜在矛盾 不断显现，导致河北全省处于社会矛盾的高发期，近三年涉农信访案件数量增长迅速，分别比上年度提高了1.9%、2.3%、 1 4%，使得信访数量仍然居于高位水平，尤其是越级上访、群体性上访、反复上访等非正常信访形势依然十分严峻。

　　二、河北省涉农信访案件的主要特点

　　(一)诉求多样化

　　按照马斯洛需求层次理论，涉农信访已不再是仅仅满足温饱的底线型”诉求，而逐渐向高层次的‘发展型”诉求转变。当前， 河北省涉农信访案件处于高发期，信访领域大多涉及群众切身利益，既有征地补偿、宅基地拆迁安置、集体 士地非法倒卖出让等事关群众日常基本生活的问题，也有基层群众密切关注的村委会换届选举、村级财务公开、基层贪腐行为等基层社会治理问题，甚至部分涉农性公共决策也成为信访诉求的导火索。以征地补偿为例，信访群众不再满足于原有的征地补偿标准，要求提高补偿标准，并制定公平合理的征地补偿费用分配方案，透明、及时地发放征地补偿费用，严禁拖欠、挪用。

　　(二)非正常信访

　　根据《国家信访工作条例》的规定，信访群众应该按照规定程序，到指定地点上访。而非正常信访的群众，却不按照法规规定程序和地点，任意采用示威请愿、静坐、围堵政府机关等非法、过激的行为，到政府各级部门表达自己的利益关切，严重影响国家机关正常工作秩序和社会稳定，是非法的不良信访行为。当前，我国不断推进农村社会转型变革，多方权益交织渗透，彼此利益纠葛牵连，为了达到自身信访诉求目的，极易引发群体访、越级访、闹访缠访等一系列非正常信访事件。 据笔者调查，近年来河北省非正常信访比例较高，且人员参与多。也有很多信访群众自从走上信访道路，往往均会经历多次信访，直至问题解决为止。

　　(三)对抗性强

　　近年来，由于部分信访群众通过闹访缠访等非正常信访渠道，获取了一定的不合法利益， 致使社会上流传着“信访不信法的论调，无形中助推了信访群众非正常言行举止的滋长，造成信访群众言行激烈。为了达到信访目的，一些上访群众刻意选择“两会或者重大政治活动等特殊时期，拉横幅、堵政府门口、马路静坐、示威请愿甚至与执勤民警发生严重肢体冲突等具有强对抗性的信访手段，给相关政府部门施压，获取信访利益，甚至一些不正当利益。

　　(四)信访职业化

　　当前，各地的信访工作与政绩考核相互挂钩。为了息事宁人稳定政绩，部分政府宁可花钱息访，遂逐渐形成了一批° 职业化”信访群众。据笔者调查，一些信访群众无意 真心解决原有诉求，通过不断地越级上访、闹访缠访，并提出新的不合理的信访诉求，威胁基层政府和相关部门给予经济利益，从而形成了- 批职业信访人，依靠信访牟利生活。

　　三、依法治国视野下探寻涉农信访问题的深层次原因

　　依法治国视野下探寻河北省涉农信访问题的深层次原因，其根本原因是涉农群众权益受损，并欠缺涉农利益表达机制直接原因就是农村基层社会治理结构存在制度上的缺陷，主要表现为农村法制教育缺失。

　　(一)农村利益表达机制欠缺

　　虽然我国建立了信访、基层群众自治以及政治协商、人民代表大会等利益表达渠道，但基层人民代表大会制度虚化严重、组织化程度较低， 使得涉农群众不能进行利益表达；此外，涉农利益表达难度大、表达成本相对较高，使得涉农群众不愿意利益表达；再加上信访渠道不畅通、基层群众自治组织功能缺失，使得涉农群众的利益表达难以得到有效反馈。总体来看，现有的涉农利益表达机制所表现的效果并不理想。尤其是随着涉农利益诉求多元化的发展，现有涉农利益表达机制依然十分欠缺，利益诉求渠道不畅通、利益诉求机制不完善，涉农信访群众又处于社会弱势群体地位，当他们遇到征地补偿、拆迁安置、土地强占等损害自身正当合法利益时，无法进行利益表达，合法权益难以得到保障，从而加剧了涉农利益分化，引发涉农信访。

　　(二)农村基层治理结构存在缺陷

　　农村基层治理结构的缺陷，弓发涉农信访案件的直接原因。村民委员会等基层治理组织薄弱，管理体制机制存在缺陷，监管不力。随着城镇化和工业化的加快，以及新农村建设持续推进和涉农社会福利的增加，使得村干部或多或少地掌握了一部分土地资源、 征地收益分配权力、项目资金、政策资源等，倘若基层治理的约束机制处于薄弱环节，极易造成“小官巨贪”，损害涉农群众利益。此外， 村务四民主两公开”无法真正落实到位，实际执行效果不理想，村民的知情权、监督权和决策参与权大多难以保障，部分地方的“四民主两公开"作为口号仅仅停留在口头上，并无多大实际意义。还有村委会的财务管理也不不透明，并未按照硬性约束实现逐项逐笔的公开，忽视了村民的知情权，这些都容易加剧基层农村干部与群众之间的矛盾，诱发信访案件。

　　(三)农村法治教育缺失

　　由于农村法制教育工作薄弱，当涉农群众的合法利益受损时，他们无法意识到只有通过程序化的法律渠道，或者按照法定程序表达利益诉求，而是进行非正常化的信访。据笔者调查，涉农信访群众大多文化程度不高，尤其是法律常识不足，一旦遇到问题， 不知道通过何种途径维护权益。再加上其他信访群众的影响，不管大事小情，还是有无道理，使得他们认为只有不断上访，引起党委政府的足够重视，自己的问题才能得到解决。此外，一小部分职业化的涉农信访群众，为了获取不正当的经济政治利益， - -味地缠访闹访；涉农群众对基层干部不信任。这些都反映了农村普法工作的不足，造成了农村法制教育的缺失，使得涉农群众法律素养普遍不高。

　　四、依法治国视野下化解涉农信访问题的思路与对策

　　(一)提高信访立法层次

　　当前，我国信访制度存在些许不足之处，法律层级不够，并带有浓重的行政管理色彩，而且各地的法规规定也不统一。 此外， 各地信访资源不集中，地方多个部门都设有信访机构，这样就容易让掌握信访资源的部门之间因为某一信访事项相互推诿，涉农信访群众的利益得不到满足，不利于彻底解决信访案件。还有，一些地方的信访程 序不规范，限制涉农信访群众表达利益诉求，造成信访案件久拖不决。因此，有必要提高信访立法层次，尽快将《信访法》纳入人大立法规划，进行统一立法， 让法律统-规范信访办理机构和办理程序，树立信访部门权威，让信访部门职责对称。此外，还可建立信访联席会议制度，发挥集中办理信访的优势。进行信访立法，既有利于信访机构依法治访，涉农信访群众依法理性维权，也是建立健全社会主义法制体系必不可少的一环。

　　(二)建立信访代理制度

　　信访代理制度，是指涉农信访群众遇到重大而困难的信访事项时，涉农信访群众缺乏自我组织性，文化水平低，了解掌握信访资源少等不足，就可以依法聘请、委托某-合法组织或个人作为自 己的信访代理人，进行合法合理信访的一种制度。信访代理人与职业化信访人具有明显区别，职业化信访人的目的是为了获取不正当利益，而信访代理人却由涉农信访群众授权其进行信访代理，需要与涉农信访群众签订信访代理委托书，委托代理人合法合理地向信访责任部门全面反映自涉农信访群众的利益诉求，遇到久拖不决的信访事项，代理人还可以咨询、催促，加快解决处理。借助于信访代理制度，可以充分表达涉农信访群众的利益诉求，全面精准反映信访事项，提高信访效率，节约信访资源。

　　(三)搭建法律援助平台

　　法律援助制度，是为无力支付诉讼费用的公民或特殊当事人减免费用，提供法律帮助的一项法律制度 。习近平总书记曾强调“决不允许让普通群众打不起官司。”无论是经济状况，还是法律手段维权.上，涉农信访群众一般处于弱势地位。在全面推进依法治国视野下，将涉农信访纳入法治轨道，法律援助将会大有用武之地。因此， 进一步扩 大法律援助范围，由政府出资购买公益性法律服务，聘请具有社会责任感的律师，为涉农信访群众提供一系列免 费法律服务，并指导涉农信访群众如何通过法律渠道解决自身利益诉求。这样不仅让涉农信访群众看到了希望，还感受到了法律的公平正义，也获得了律师提供法律知识和道义支持，给予心理疏导和人文关怀，提升信访质量。

　　总之，在全面推进依法治国视野下，将涉农信访纳入法治化轨道，是大势所趋，也是依法治国的必然举措。当前， 农村社会改革转型加快，破坏了原有利益格局，各种错综复杂的权益纠葛将会继续显现，虽然现有信访制度有不完善之处，但随着社会综合改革的进一步推进， 将会推动信访制度不断完善，促使涉农信访工作更好地发挥其化解农村社会矛盾纠纷的功能。