河北省涉法涉诉信访问题的治理逻辑

　　作者：崔博，河北衡泰律师事务所律师

　　摘要：信访制度是党和政府赋予人民群众合法进行权益维护的一项制度。受传统观念与现有司法体制不够完善等因素影响，涉法涉诉信访案件的处置与全面推进依法治国的治理逻辑存在不符现象。强化信访源头治理，将涉法涉诉信访纳入法治化轨道，使其与法律诉讼相分离，不断创新社会治理模式和信访工作方式方法，极有助于维护良好的信访秩序。

　　关键词：涉法涉诉信访；治理逻辑；冲突；

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。2014年3月， 中办、国办又印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提 出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。鉴于此，在全面推进依法治国进程中，探寻河北省涉法涉诉信访问题的治理逻辑，有助于维护社会稳定。

　　一、何谓涉法涉诉信访

　　2004年之前，涉法涉诉信访并未有一-个统- -的观点， 学术界、人大代表、司法机关从各自职责角度分别阐述了涉法涉诉信访。2004年8月，中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议(现已撤销)正式提出了“涉法涉诉信访”这一称呼。 2005年2月， 中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，首次以官方文件的形式认定了涉法涉诉信访的受理范畴，即“依法属于公、检、法、司等政法部门处理的信访案件”。

　　综合来看，涉法涉诉信访是指当事人(包括法人和其他组织)对公、检、法、司等政法机关的执法行为或处置问题的方式、结果有异议时，可以选择通过书信(电子邮件)、电话、手机短信、传真、微博、微信等传统媒体、新兴媒体的方式，向相关党委(党组)、国家机关以及下设的信访机构，提出相关建议或意见，并表达自己合理合法的利益诉求，再由公、检、法、司等政法机关依法予以合法处置的一种信访活动。由此可以看出，无论在救济方式上，还是救济程序上，涉法涉诉信访均不同于-般的行政性信访，它更关注公、检、法、司等政法机关的执法行为或结果，这有利于当事人进行权利救济，维护自身合法利益，并适时监督政法机关的执法行为和处置问题的效果。

　　二、 涉法涉诉信访问题治理冲突

　　虽然信访制度在解决社会矛盾纠纷、处置利益诉求时发挥了重要作用，但受到传统思想观念的束缚、以及现有司法体制的不健全不完善等因素，涉法涉诉信访案件的处置与全面推进依法治国视野下的社会治理逻辑并不一致，存在冲突。

　　(一)涉法涉诉信访的救济渠道与司法程序之间的冲突

　　信访是一种处置社会矛盾纠纷的行政手段，并具有司法程序上的功能，但现有的信访处置方式却突破司法程序，通过非法定的行政手段去处置。此外，与一般信访不同， 涉法涉诉属于行政领域之外的法律范畴，二者处置方式各有差异，没有交叉性。但一些涉法涉诉问题却不按照法定程序， 而是直接进行信访，这无疑是有悖于依法治国的治理逻辑。

　　(二)涉法涉诉信访的处置方式与社会治理逻辑之间的冲突

　　由于现有信访制度不完善，使得信访群众存在一种人治思维，认为只要引起领导重视，自己的信访诉求就容易解决。当然， 我们应该看到人治思维方式在解决社会矛盾、维护信访群众的合法利益中发挥的积极作用，但人治思维具有很大的局限性，它无法从根本上减少信访，不能形成长效处置机制。所以， 国家大力倡导法治思维，让法律成为人们交际的纽带和安全阀，运用法治保障公民合法利益，维护社会秩序，这才是依法治国的治理逻辑思维。

　　(三)涉法涉诉信访的监督作用与司法权威之间的冲突

　　在很大程度上，涉法涉诉信访可以对司法行为产生监督作用，借以规范调整司法行为，提高司法质量水平，甚至还可以遏制司法腐败。司法权威就是司法裁判具有强制执行力，但涉法涉诉信访的目的却是借助监督的作用，实则是按照信访当事人的意思改变已经生效的司法裁判，不管是否满足当事人的信访诉求，均将使司法机关陷入一个两难境地，改变裁判结果则意味着司法权威的削弱，反之则导致涉法涉诉信访。

　　三、河北省涉法涉诉信访现状及困境

　　当前，随着全面深化改革深入推进，原有利益格局不断发生变化，社会矛盾凸显期、信访高发期等交互叠加，河北涉法涉诉信访案件复杂多样，面临多种处置困境，信访工作不容小视。

　　(一)涉法涉诉信访数量上升

　　据河北省各部门信访综合统计数据显示，2013-2016年期间，河北信访案件呈下降趋势，群众信访总量分别是11728件次、10117件次、 8128件次， 与上年相比下降了7.76%、13.7%、 19.6%。 但是，随着各项改革不断推进，社会利益格局被动调整，人们维权意识增强，纷纷拿起法律武器维护自身合法权益，到司法机关寻求法律救济，一旦利益诉求无法满足，当事人便会走上信访道路。近三年，全省各地涉法涉诉信访案件分别比上年度上升了1.73%、2.41%、 1.62%， 信访数量仍然居于高位，形势依然严峻。

　　(二)诉求和当事人身份多样化

　　当前，河北省社会矛盾纠纷凸显，造成涉法涉诉信访诉求趋于多元，几乎包含了社会生活的各个方面。既有刑讯逼供、司法不公等司法范畴，也有劳资纠纷、金融诈骗、非法集资、合同纠纷等经济范畴，触及拓展到多个领域。此外，信访当事人的身份也不再局限于农民、城市失业者等社会底层人员，已经出现了退伍军人、机关退休人员、低保户、五保户等特殊群体。

　　(三)群体性、对抗性明显

　　当前，随着社会改革的不断深入，群体利益被改变，从而诱发了群体性信访。比如非法集资、金融诈骗、企业改制等， 都是群体性信访案件的易发高发领域。为了使自己信访问题得以解决，一部分 上访群众刻意在“两会”或者重大政治活动等特殊时期，成群结队地在政府门前拉白色横幅、马路静坐、示威请愿， 甚至冲击政府部门、自杀、 投毒等危害公共安全的具有对抗性的信访手段，其目的就是给相关政府部门施压，引起领导重视，获取信访利益。

　　(四)机构繁多，成本高且处置难度大

　　针对信访事项，既有专门的信访局，又有各个部门的信访机构，信访机构繁多，职责交叉但又互不统属。而且-一些部门内的信访机构并不承担具体的信访处置 工作，只是进行常规登记，然后交办、转办给相关机构，致使信访当事人利益表达不畅。一般来说， 处置涉法涉诉信访问题，往往牵涉的面广、周期长、程序复杂，致使信访事项短期内无法解决，给信访当事人一种为官不为的错觉，认为只有投入更多成本不断上访才能成功，从而加大了处置难度。尤其对于公民个人来说，某些群众举债信访，则容易导致家庭贫困，形成恶性循环。

　　四、河北省涉法涉诉信访问题的治理逻辑路径

　　处置涉法涉诉信访案件，要将其纳入到法治化轨道上来解决，既要注重源头治理，又要不断创新社会治理模式和信访工作方式方法，还需将涉法涉诉信访问题从法律诉讼中分离出来。

　　(一)要加强信访案件的源头治理工作

　　一是要健全矛盾纠纷排查调解机制。定期排查走访，做到及时发现、及时介入、及时化解、及时消除。建立网格化排查网络，积极发动基层人民调解员，深入住户家中，逐-排查，并实现人民调解、行政调解与司法调解等联调联动，确保将矛盾纠纷化解在萌芽初期。二是要严格执法行为，拒绝错案发生。司法机关执法人员要严格执法行为，遵循法定程序，每-一个案件均要经得起检验，杜绝出现执法纰漏，从源头上避免留下涉法涉诉信访的诱因。三是法律服务人员要积极参与调解。积极倡导法律服务人员参与信访调解，或到信访接待处值班，引导信访群众运用诉讼等法律渠道处置问题。扩展法律援助覆盖面，只要符合条件，均可申请法律援助，避免激化矛盾。四是要做好普法宣传工作。针对群众关心的热点问题，因需设计普法主题，增强群众法治意识，引导群众依法办事、依法维权、依法信访。

　　(二)要把信访从法律诉讼中分离出来

　　实行信访与诉讼相分离，就是具有行政属性的事项按照信访条例处置，具有法律属性的事项按照诉讼程序处置，二 者互补交叉，确保不同性质的信访案件区别处理，保障信访群众的司法救济权利。所以， 一旦信访事项属于涉诉范畴，信访机构无需受理，但要正确引导信访群众到司法机关表达诉求；反之，司法机关要引导信访群众到政府相关部门，畅通信访渠道，防止矛盾激化。

　　(三)要不断创新社会治理体系

　　一是要创新社会治理理念。当前，国家正推进放管服’改革，让政府的管理职能向服务职能转变，而其他组织也要加强自我管理，为维护社会稳定和社会秩序发挥作用。社会改革，理念先行。没有科学先进的理念作指导，谈何提升社会治理工作水平。二是要推进社会治理主体多元化发展，改变政府一家独大的局面， 而是由政府进行指导，其他部门单位积极参与，实现社会多元主体共同治理，形成社会治理整体合力，促进社会协调发展。三是要提高社会治理能力，改变政府单一治理方式， 激发各级党委、政府以及社会公共组织等部门的社会治理能力，从而提高整个社会治理体系的运转效率。

　　(四)要不断创新信访工作模式

　　一是要提升信访立法层次。尽快将《信访法》纳入人大立法规划，进行统-立法， 让法律统-规范信访办理机构、 办理程序和信访权利义务，确定信访范畴，树立信访部门权威，使其职责对称。二是要区别受理信访案件。由于信访案件属性不同，有的属于法律渠道受理范畴，有的则属于行政渠道受理范畴。因此， 受理信访案件时，要区分信访案件属性，根据案件属性确定受理机构。这样既可以保障信访当事人的救济权利，提高信访案件处置效率，又可以将属于涉法涉诉类的信访案件纳入司法机关，按照法定程序予以办理。三是要加强信访工作规范化水平。信访工作人员要摒弃人治思维，把信访群众当做自己的家人和亲人，真心服务，合力维权。遇到信访事项，信访工作者要依法处置，既给予道义上的关怀，又注重法律引导要遵循信访法定程序，既要充分保障信访当事人的合法权益，又要坚决打击闹访、缠访等无理信访现象。

　　信访制度是党和政府赋予人民群众合法进行权益救济的一项制度。虽然现有信访体制机制仍有不完善之处，但我们相信，随着全面依法治国进程的不断加快，信访制度将会更趋健全完善，将会更好地保障人民群众的各项权益诉求。